La riforma dei Trattati presentata in AFCO pone le basi di un processo costituente federale
Introduzione
Lo scorso 14 settembre 2023 è stata presentata in Commissione affari costituzionali del Parlamento europeo (AFCO) una proposta di mozione con allegata un'articolata riforma dei Trattati. Il testo nasce dal compromesso dei rappresentanti dei principali partiti europeisti del Parlamento europeo: Sinistra, Verdi, Socialisti, Renew Europe e Popolari. Una volta che il Parlamento avrà approvato il testo in plenaria, si aprirà formalmente il processo di revisione dei Trattati di cui all'art. 48 TUE. Il Consiglio europeo sarà quindi chiamato a convocare a maggioranza una Convenzione, la quale elaborerà gli emendamenti ai Trattati sulla base del testo già predisposto da AFCO.
La proposta rappresenta un progetto estremamente avanzato di riforma in chiave federale dell'Unione, in grado di fondare una vera sovranità europea legittimata democraticamente. Questo risultato così importante è stato possibile in gran parte grazie al dibattito che si è svolto durante la Conferenza sul futuro dell'Europa (CoFoE) e alle conclusioni cui la stessa CoFoE è giunta, cui la proposta di AFCO vuole dare seguito. A differenza dell'esperienza del Trattato che introduce una Costituzione per l'Europa del 2004, il progetto di riforma avanzata da AFCO pone le condizioni per lo sviluppo di un potere politico europeo e per una sostanziale emancipazione dell'Unione dagli Stati membri.
Evidentemente ci troviamo ancora solo all'inizio di un processo di riforma estremamente difficile e irto di pericoli che si dipanerà nei prossimi mesi e probabilmente anni. Per poter dare un contributo efficace e far sì che questa occasione storica non venga sprecata, è opportuno identificare i punti più importanti della riforma su cui vigilare affinché diventino la "linea rossa" sui cui consumare una rottura del quadro attuale e procedere con chi ci sta verso una rifondazione in chiave federale dell'Unione.
Il contenuto della proposta di revisione dei Trattati.
Un nuovo assetto istituzionale
Un primo gruppo di riforme intende modificare il quadro istituzionale dell'Unione dando un ruolo maggiore alle istituzioni a vocazione sovranazionale, dunque il Parlamento, la Commissione e la Corte di giustizia.
Attraverso l'estensione della procedura legislativa ordinaria alla maggior parte delle decisioni, il Parlamento eserciterà in permanenza il ruolo di co-decisore politico dell'Unione accanto al Consiglio, il quale dovrà esprimersi a maggioranza. Si viene quindi a consolidare un modello sostanzialmente bicamerale. Il Parlamento si rafforzerà anche grazie al conferimento del potere di iniziativa legislativa e del diritto di aprire una procedura di infrazione davanti alla Corte di giustizia nel caso in cui uno Stato membro violi il diritto UE.
Accanto al rafforzamento del Parlamento, è previsto che anche la Commissione (ribattezzata "esecutivo") riesca ad emanciparsi dagli Stati membri. Ciò sarà possibile grazie ad una riforma della procedura di nomina del suo Presidente, il quale diventerà "Presidente dell’Unione". Quest'ultimo verrà scelto in prima battuta dal Parlamento per poi essere confermato a maggioranza del Consiglio Europeo. L'esecutivo sarà composto solo da 15 membri (segretari) scelti su base politica dal Presidente stesso, tenendo in considerazione l'equilibrio demografico e geografico. Il rafforzamento della Commissione è visibile anche nella riforma del Consiglio europeo, il quale sarà composto solo dai capi di Stato o di governo oltre che dal Presidente dell'Unione (cioè dell'esecutivo europeo).
La Corte di Giustizia vedrà aumentati i suoi poteri di supervisione sugli Stati membri; in particolare la nuova procedura ex art. 7 TUE prevede che il Consiglio a maggioranza possa denunciare una violazione dello Stato di diritto in uno Stato membro su cui dovrà pronunciarsi la Corte di Giustizia infliggendo, ove necessario, importanti sanzioni pecuniarie. La Corte potrà essere investita anche di ricorsi preliminare sulla conformità dei progetti di legge con in Trattati su iniziativa del Parlamento.
L'equilibrio istituzionale dell'Unione muterà anche in seguito all'introduzione di un referendum pan-europeo, il quale diventerà un importante strumento di democrazia partecipativa dei cittadini ai processi decisionali dell'UE.
L'estensione delle competenze
Il secondo gruppo di riforme ha a che fare con l'estensione delle competenze e dell'autonomia politica dell'Unione. L'Unione acquisterà competenze esclusive nell'ambito della pubblica ambientale e della protezione della biodiversità. Si tratta di un passaggio molto importante perché la tutela dell'ambiente ha delle applicazioni trasversali su un vasto numero di altre politiche. Aumenteranno poi le competenze concorrenti in tema di energia, industria, protezione civile, salute ed educazione. L'Unione rafforzerà la propria politica estera e di difesa attraverso l'estensione del voto a maggioranza nel Consiglio. Verrà altresì creato un primo nucleo di Unione di difesa attraverso la creazione di unità militari di intervento rapido sotto un comando unico integrato. L'estensione del voto in maggioranza per l'adozione della decisione sulle risorse proprie e del quadro finanzio pluriennale permetterà all'Unione di diventare padrone del proprio bilancio, il quale potrà essere utilizzato per perseguire i suoi obbiettivi e condizionare l'operato degli Stati membri attraverso politiche di condizionalità sul modello di NGEU. L'introduzione del voto a maggioranza nel Consiglio per attivare la clausola di flessibilità ex art. 352 TFUE fornirà all'Unione una base giuridica sussidiaria per l'adozione di atti necessari al perseguimento dei suoi obbiettivi.
É, infine, molto importante l'introduzione di una nuova procedura di revisione del diritto primario, la quale richiederà in futuro l'approvazione solo di quattro quinti degli Stati nella conferenza intergovernativa e successivamente nel processo di ratifica. Addirittura, nel caso in cui tale maggioranza non fosse raggiunta sarà possibile convocare un referendum pan-europeo per confermarla comunque.
Salvare la riforma dagli squali
Le coraggiose proposte di AFCO devono ora superare una serie di passaggi difficili, in cui i tentativi di sabotaggio da parte dei governi non mancheranno. È possibile che il testo venga emendato in una logica di compromesso e di estensione del consenso. Ci sono tuttavia almeno tre riforme fondamentali da cui dipende la riuscita del salto federale dell'Unione:
- l'estensione del voto a maggioranza ed il coinvolgimento su base paritaria del Parlamento europeo su questioni essenziali quali: l'adozione delle risorse proprie (inclusa l'estromissione del veto dei parlamenti nazionali); l'adozione del quadro finanziario pluriennale; le decisioni di politica estera.
- l'uso più agevole della clausola di flessibilità attraverso l'estensione del voto a maggioranza: l'Unione potrà in questo modo essere in grado di agire anche in casi non previsti dai Trattati, là dove sarà reso necessario dalle circostanze, senza dover temere i singoli veti nazionali;
- l'introduzione del principio per cui la riforma dei Trattati deve essere fatta a maggioranza; anche se a rigor di logica si tratta di regole da applicarsi alle revisioni successive, la rottura del tabu dell'unanimità è fondamentale proprio per il successo della riforma attuale. Anzi è auspicabile che anche su questo punto si possa creare una frattura tra gli Stati che vogliono procedere insieme con le istituzioni sovranazionali (Parlamento e Commissione) ed i governi più riottosi ancora ancorati a logiche nazionaliste. Se si creasse un'impasse nella convenzione e nella conferenza intergovernativa sarebbe possibile introdurre una clausola transitoria alla riforma che preveda la sua ratifica da parte di un numero sufficiente di firmatari.
