La difficile sfida del completamento dell'Unione monetaria,
le proposte della Commissione europea e
il contributo del Ministero delle Finanze italiano
Tra i tanti temi sul tappeto in questo momento intenso della vita europea – difesa, immigrazione, armonizzazione fiscale, pilastro sociale, solo per citarne alcuni – quello del completamento dell’Unione monetaria si distingue per l’importanza della posta in gioco sul piano istituzionale.
Il completamento dell’Unione monetaria pone infatti, come nessun’altra riforma o avanzamento oggi in questione nell’UE, la sfida della creazione di una sovranità europea; una sovranità limitata alle competenze che meglio si governano a livello sovranazionale (e quindi rispettosa non solo del principio di sussidiarietà, ma ancor di più delle sovranità statali in tutti gli altri settori che restano di competenza nazionale o subnazionale), ma nondimeno sovranità europea.
Non è un caso che Macron, nel porre l’obiettivo di un’Europa sovrana, parli della necessità di far diventare l’Eurozona “il cuore integrato dell’Europa” e, che, nel delineare le sei chiavi della sovranità, indichi proprio nell’area euro il quadro in cui è matura la nascita di una “potenza” europea, in primis economica e industriale, capace di competere a livello globale, di difendere i valori europei e di proteggere i suoi cittadini. E non è un caso che proprio la risposta che la Germania vorrà dare su questo punto – che si concretizza nell’accettare o meno la proposta di creare un bilancio separato ad hoc per l’eurozona, con i relativi cambiamenti istituzionali che diventerebbero necessari – sia al cuore del confronto tra le forze politiche per la formazione del nuovo governo. In Germania la corrente che non vuole superare l’assetto intergovernativo, fondato su regole centralizzate invece che su istituzioni dotate di poteri politici, è molto forte, e trova molti alleati nei paesi del Nord. Sono in molti a condividere la tesi che per il definitivo consolidamento dell’UEM sia sufficiente il completamento dell’unione bancaria, in modo che si spezzi il legame tra banche e debito sovrano, da un lato, facendo ricadere sui creditori i costi degli interventi a sostegno degli istituti in difficoltà, e che si aumenti la possibilità di intervento sui paesi con un debito pubblico molto alto, dall’altro. E’ la visione di chi né crede nella necessità di arrivare all’unione politica europea – e in generale è convinto che la politica, per quanto strettamente ingabbiata nelle regole europee, debba rimanere esclusivamente a livello nazionale – né tantomeno vuole correre il rischio di trovarsi a condividere i debiti o i rischi dei paesi meno virtuosi dell’area euro. Una visione sicuramente miope – che non vuole trarre le conseguenze del passo ormai compiuto dando vita all’euro – e suicida, perché pone le basi di un’implosione della zona euro che travolgerebbe tutti i suoi membri.
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E’ nell’ambito di questa sfida tra la visione sostanzialmente federale, che si delinea nelle aperture francesi, e quella intergovernativa di una parte della classe dirigente soprattutto dei paesi del Nord, che si collocano le proposte per la riforma dell’Unione monetaria avanzate sia dalla Commissione lo scorso 6 dicembre, sia quelle del Ministero delle Finanze italiano. Si tratta di due contributi molto diversi tra loro. Quello della Commissione tenta di conciliare la visione intergovernativa con il sistema comunitario, in particolare laddove vuole suggerire alcune modifiche che permettano di far rientrare nel quadro dell’Unione sia uno strumento come il MES (ossia il Meccanismo europeo di stabilità che dovrebbe essere potenziato e trasformato in Fondo monetario europeo) sia il cosiddetto Fiscal Compact. In questo secondo caso la Commissione si limita a proporre una soluzione semplificata per inserire il Fiscal Compact nei Trattati dell’Unione europea, evitando così di aprire una procedura di revisione formale. Nel primo caso, invece, si tratta di proposte che vanno anche nel senso del completamento dell’unione bancaria, fornendo spunti interessanti sotto questo profilo; ma sempre mantenendo, di fatto, il governo del nuovo Fondo in un quadro intergovernativo, e senza andare ad incidere in modo sostanziale nella governance dell’Eurozona.
Complessivamente, i limiti di questo lavoro della Commissione sono molto evidenti. Non solo perché non riesce a funzionare il tentativo di inserire un po’ di metodo comunitario in un sistema intergovernativo, il cui peso preponderante nel governo dell’UE rimarrebbe così invariato; ma ancor di più perché in questo modo vengono completamente accantonati gli obiettivi dell’unione fiscale, di quella economica e di quella politica. La posizione attuale della Commissione rappresenta dunque un pesante arretramento rispetto alle ambizioni che la Commissione stessa aveva manifestato nel 2012 con il suo Blueprint per Un piano per un’Unione monetaria autentica e approfondita. Rileggendolo oggi a distanza di 5 anni, colpisce il coraggio di una visione lungimirante, e al tempo stesso dettagliata, che identificava i passaggi verso una piena unione economica e fiscale, e quindi politica, dell’eurozona. Se è vero che quella ambizione del 2012 si è infranta contro la mancanza di volontà politica dei governi e contro i due tabù che hanno paralizzato la Francia da un lato (contraria ad ogni indispensabile revisione dei Trattati), e la Germania dall’altro (ostile ad ogni ipotesi di transfer union), è anche vero che la Francia ha fatto cadere il suo veto – manifestando una chiara volontà politica di riprendere il cammino verso gli obiettivi politici identificati dal Blueprint, pur facendo tesoro del dibattito che nel frattempo si è sviluppato nell’UE – e la Germania è chiamata rispondere sullo stesso piano. Si direbbe, allora, che questa scarsa ambizione della Commissione europea, che volutamente ignora il cambiamento politico più vistoso di questo anno, ossia il diverso approccio della Francia al tema europeo, nascano da una tensione interna alla Commissione stessa, tra la sua anima più federalista e quella che, nascondendosi dietro al paravento comunitario, sostiene sostanzialmente il rafforzamento dello status quo. E’ un peccato che sia così, perché il contributo ragionato e competente della Commissione europea aiuterebbe molto in questa fase, in cui l’ostacolo maggiore sembra rappresentato dalla difficoltà di delineare con chiarezza il percorso da intraprendere per la costruzione di un’unione fiscale, economica e politica nel quadro dell’eurozona; ed è una difficoltà, questa di capire come iniziare ad avviare concretamente il processo, che blocca anche molti convinti sostenitori di questa ipotesi, e che la proposta della Commissione avrebbe potuto alleggerire. Così invece non è, perché la Commissione, nei fatti, indica una direzione sbagliata.
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Ben diverso è l’obiettivo di riferimento del Position Paper del Ministero italiano delle Finanze (Reforming the European Monetary Union in a stronger European Union), che sottolinea come per superare le attuali criticità del funzionamento dell’UEM si debba andare nella direzione di una semplificazione dell’architettura istituzionale che permetta una maggiore integrazione delle politiche di bilancio, tenendo conto che “un incremento dell’integrazione fiscale in direzione di una genuina unione fiscale comporterà trasferimenti significativi di sovranità in direzione dell’istituzione di un’unione politica”.
Il documento, tuttavia, nonostante questa premessa, sceglie di muoversi nel quadro dei trattati vigenti, e di non prendere in considerazione il confronto che si sta svolgendo tra Francia e Germania a proposito della riforma del’area euro. Il Ministero italiano avanza così molti suggerimenti tecnici sicuramente utili sia per il miglioramento del complesso sistema che regola la politica di bilancio nell’UEM, sia per creare strumenti a sostegno della stabilizzazione dell’area euro (riprendendo anche l’ipotesi di un Rainy Day Fund e, in questo ambito, l’idea che si crei uno strumento europeo a sostegno degli interventi sulla disoccupazione, o che in prospettiva si pensi all’emissione di bonds), sia per il completamento dell’unione bancaria e per la nascita di una vera unione dei capitali. Soprattutto, il documento pone la questione di orientare il bilancio dell’Unione europea nel senso di fornire beni pubblici europei, e di ragionare, in questa prospettiva, anche sulle proposte del Rapporto Monti circa il reperimento delle risorse. Se l’idea di coniugare il tema delle risorse con quello della produzione di beni pubblici europei è importante e utile, il rimanere però esclusivamente nel quadro a 27 limita la possibilità di azioni incisive su questo terreno, a causa dell’esiguità di tale bilancio, che è molto rigido, dato che è stabilito all’unanimità dai governi nazionali. Proprio per questo, il Paper, nella pratica, si limita di fatto a suggerire di rendere permanente il Piano Juncker per cercare di creare una base industriale per il Mercato unico più forte e competitiva. Questo però implica che, non potendo contare su un bilancio adeguato ma solo sulla capacità di raccogliere capitale privato, che cerca un ritorno immediato e certo sui propri investimenti, non si può programmare un grande piano coerente di investimenti nei settori strategici e soprattutto nelle infrastrutture; e quindi diventa difficile raggiungere davvero gli obiettivi economici che si vorrebbero perseguire.
Nel valutare l’ipotesi di un bilancio ad hoc dell’eurozona (ossia di un bilancio di dimensioni adeguate, fondato su risorse proprie e governato da un Ministro delle finanze dell’Eurozona responsabile di fronte al Parlamento europeo e al Consiglio) il documento reputa che sia necessario, ma ne rimanda l’attuazione ad un futuro ancora indefinito, e, in cambio, cerca di proporre interventi immediati. Purtroppo, in questo tentativo di quadrare il cerchio – riformare l’unione monetaria senza però avviare passi nel quadro specifico dell’area euro – l’obiettivo si perde, e rimane solo la navetta tra ciò che si dovrebbe fare per rafforzare l’Eurozona e l’UE, e quello che è impossibile fare nella realtà dell’immobilismo del quadro comunitario paralizzato dai veti incrociati.
iI Position Paper si limita pertanto a riproporre soluzioni tecniche pensate per un quadro in cui mancava la volontà politica per una riforma complessiva, e il tentativo era quello di aggirare quasi in sordina lo stallo politico. Si tratta pertanto di proposte che sono state importanti e che in parte sono ancora valide, ma che sembrano quasi fuori tempo ora che non si può non registrare il cambiamento del clima politico portato dalle proposte della Francia. Queste proposte implicano che la sfida debba ora essere riportata sugli obiettivi ambiziosi della riforma complessiva del sistema di governo dell’UEM; e in questo quadro, è evidente che le priorità emerse nel difficile dibattito di questi ultimi anni si invertono, e che la visione politica torna a guidare il processo rispetto a quella tecnica.
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La riflessione che si ricava leggendo questi contributi (cui si è voluto, anche se in modo molto schematico, fare riferimento, in quanto restano assolutamente centrali per l’autorevolezza delle istituzioni che li hanno elaborati) è che per trovare il filo conduttore nella difficile sfida della riforma dell’Unione monetaria, i punti di riferimento obbligati devono essere almeno due: innanzitutto deve essere chiaro che ci si deve muovere per costruire, da subito, le basi di un’unione politica dell’area euro, e che per pensare le riforme che ne migliorino il funzionamento e ne superino le criticità non si può prescindere da questo punto di riferimento. Questi anni hanno dimostrato che senza la volontà politica di andare verso questo obiettivo, non si riescono a fare passi avanti significativi in nessuno dei dossier, perché tutti chiamano in causa competenze fondamentali per l’esercizio della sovranità. L’altro punto riguarda la capacità di capire che l’integrazione politica della zona euro non spezza l’unitarietà del quadro dell’Unione europea, ma crea al suo interno il motore necessario per trainare verso l’adesione anche gli Stati oggi scettici o addirittura contrari. Nella complessa architettura dell’Unione è sicuramente più facile che convivano in modo armonioso all’interno delle istituzioni comuni il Mercato unico integrato e l’Eurozona unita politicamente piuttosto che riuscire a governare rimanendo sottoposti ai ricatti dei veti dei paesi euroscettici, o in un sistema che incentiva la contrapposizione tra interessi nazionali.
Quello che sembra così complesso – avviare la costruzione di un’unione fiscale, economica e politica dell’eurozona – in realtà dipende da una sola cosa: che la Germania si schieri e che attorno a lei e alla Francia si crei un fronte di governi e di forze politiche capaci di affrontare la sfida della rifondazione dell’Unione europea, per garantirle la stabilità e darle il potere di cui necessita per rispondere alle sfide del XXI secolo. Per le forze europeiste, in Italia, questo deve essere l’obiettivo, nella consapevolezza che il contributo del nostro paese può essere decisivo in questa difficile battaglia, come lo è stato altre volte in passato.
